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Los abusos de las Administraciones Públicas en materia de personal
Las Administraciones Públicas disfrutan de notables privilegios que se intentan fundamentar sobre viejas teorías cada vez más discutibles en la práctica. Se parte de que defienden el interés general frente a los intereses meramente personales y subjetivos de cada uno de los ciudadanos y, aunque en muchas ocasiones así sea, no es una regla matemática infalible, ni siempre se usan esas potestades públicas desorbitadas (en comparación con las que posee el simple particular) de forma correcta. Uno de los aspectos en los que resulta más notorio cómo las Administraciones Públicas usan su posición de superioridad de forma espuria y desviándose de lo que debería ser su pleno sometimiento al Derecho y al interés general es el relacionado con el ámbito de su personal.
Durante los últimos años, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha constatado y sentenciado cómo las Administraciones Públicas españolas (la estatal, la autonómica y la local) vulneran de manera reiterada tanto la normativa europea como su propia legislación interna, llevando a cabo la contratación temporal del personal de modo fraudulento. Se ha acuñado el término “abuso de la temporalidad” para referirse a una serie de trabajadores del sector público (interinos, eventuales, etc…) que acumulan lustros y hasta décadas en una situación de eterna temporalidad ilegal.
Obviamente, las dimensiones de este problema son diferentes cuando afecta al sector privado, donde también existen empresas que contratan irregularmente a sus empleados y abusan de las modalidades de contratos temporales. Sin embargo, y a diferencia del sector público, aquí sí existe una normativa clara que se impone y aplica cuando tal fraude se demuestra y se denuncia. Existen sanciones para dichas empresas, existen Inspectores de Trabajo que levantan actas de sanción y existe una normativa clara aplicable por los Juzgados de lo Social. Por desgracia, en el sector público la situación se torna bien distinta. Las Administraciones Públicas no se controlan a sí mismas, se sitúan por encima de las normas que exigen en el ámbito privado y enarbolan su posición de superioridad (basada en esa teórica defensa del interés general) para librarse de cualquier sanción o repercusión derivadas de las vulneraciones de los derechos de sus trabajadores.
España arrastra aproximadamente veinte años de retraso en la transposición de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, sobre el trabajo de duración determinada para el sector público. Para el sector privado, sin embargo, sí se encargó de realizar los cambios legislativos necesarios para el cumplimiento de los mandatos europeos, fortuna que no se extendió al ámbito de las contrataciones temporales de las Administraciones Públicas. Como consecuencia, ha logrado una mayor impunidad a la hora de mantener sus nefastas políticas de personal, y que se centran en tres claros y flagrantes incumplimientos: a) incumplen la normativa de la Unión Europea sobre la contratación temporal; b) incumplen la propia normativa interna sobre cómo, cuándo y por cuánto tiempo se puede usar la contratación de eventuales e interinos; y c) incumplen su propia normativa sobre la periodicidad con la que deben convocar los procesos selectivos para la provisión de plazas de funcionarios y cumplir así con el mandato constitucional de acceder a la Función Pública respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Ha tenido que ser el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el que, a través de reiteradas sentencias, afee y denuncie tan lamentable situación, producida y perpetuada por las propias Administraciones Públicas españolas. La jurisprudencia del citado tribunal se podría resumir diciendo que existe abuso en la contratación temporal del personal público cuando se utilizan empleados públicos temporales para atender necesidades que no son provisionales, esporádicas o coyunturales, sino ordinarias, estables y permanentes. Sí es legal el uso de eventuales e interinos, pero tales figuras están pensadas e ideadas por nuestras leyes para supuestos concretos y para una duración determinada. Sin embargo, las Administraciones recurren de forma indiscriminada a tales modalidades de contratación con el fin de cubrir sus necesidades permanentes, dando lugar a una situación de supuesta temporalidad que se eterniza en el tiempo.
Ante esta realidad que afecta a decenas de miles de personas, el Derecho de la Unión Europea obliga (no recomienda, sino que obliga) a los Estados miembros a sancionar los abusos en la contratación temporal de los empleados públicos, y establece la necesidad de sancionar a esa Administración abusadora y de compensar a las víctimas del abuso con una medida sancionadora efectiva, proporcionada y disuasoria que presente garantías de protección de dichos empleados públicos temporales y elimine las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión.
Pues bien, la Administración española, en un ejercicio de cinismo jurídico sin precedentes, se excusa en las mismas normas que vulnera para evitar compensar a esos trabajadores que han sufrido el abuso de la contratación temporal y no ser tampoco sancionada por sus prácticas ilegales durante décadas. Así, alega los principios constitucionales de “igualdad, mérito y capacidad” en el acceso a la Función Pública (que ella misma ha pisoteado al no convocar en tiempo y forma los procesos selectivos) para impedir que estos trabajadores puedan consolidar los puestos que, en algunos casos, llevan más de veinte años ocupando. Igualmente, alega su propio incumplimiento en la transposición de la Directiva comunitaria para negarle eficacia directa y eludir cualquier tipo de repercusión negativa. En definitiva, usa su negligencia como arma para que los afectados por el abuso en la contratación temporal se queden sin la compensación a la que tienen derecho.
Constituye una vergüenza y una manifiesta ilegalidad el proceder que, de forma organizada, han perpetuado durante décadas nuestras Administraciones Públicas con la contratación de sus interinos y eventuales. En estos momentos, los Tribunales son la única esperanza para este colectivo, habida cuenta el desinterés y la desidia de los responsables políticos. Porque, lo crean o no, también las Administraciones Públicas están sometidas al Derecho. También están sujetas a responsabilidad. Y ya va siendo hora de que la impunidad de la que han disfrutado injustamente durante tanto tiempo termine.
La lenta y progresiva eliminación de los aforamientos en nuestro ordenamiento jurídico
El 6 de noviembre de 2018 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, el primero de los Estatutos de Autonomía que suprimieron los aforamientos en España. Posteriormente otros siguieron su senda. Este mismo año ya ha entrado en vigor la Ley Orgánica 1/2021, de 15 de febrero, de reforma de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia y la Ley Orgánica 2/2021, de 23 de marzo, de reforma de la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria. Iniciativas similares se están tramitando en Baleares y acaba de comenzar a caminar con el mismo objetivo el anteproyecto para la Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón.
Esta tendencia se enmarca dentro de las iniciativas para la regeneración de la Política. De hecho, es muy ilustrativo el preámbulo de la Ley Orgánica que procedió a la modificación del estatuto murciano. El legislador lo explicaba reconociendo la “prolongada crisis de confianza de la ciudadanía en el sistema político y en las instituciones” y proponiendo para erradicar ese fenómeno “la eliminación de determinadas situaciones que en el momento que vivimos (…) son consideradas por la sociedad a la que representamos como un privilegio y no como un derecho”.
El aforamiento implica alterar las reglas ordinarias sobre la competencia judicial penal a determinados cargos públicos, las cuales tendrán que ser investigadas y juzgadas por determinados tribunales diferentes de los que están señalados para el resto de la ciudadanía. Conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 159/1991 de 18 de julio, se configura como “toda norma de competencia que atribuya a determinados órganos jurisdiccionales el conocimiento de determinados asuntos, en razón de la calidad de las personas en ellos implicados. Es una norma de carácter procesal como lo son todas aquellas que establecen o distribuyen la facultad de conocer y resolver cualesquiera otros a los diferentes órganos jurisdiccionales”.
A nivel estatal, según el artículo 71.3 de nuestra Constitución “en las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo”. Y el artículo 102.1 de la misma norma atribuye el mismo “privilegio” al Presidente del Gobierno y sus ministros. Los diferentes Estatutos de Autonomía contenían (y en algunos casos, siguen conteniendo) previsiones similares para los diputados y miembros de los gobiernos autonómicos.
Lo cierto es que en los últimos años se ha consolidado una corriente de opinión jurídica, académica y política en torno a la supresión de los aforamientos. El Consejo General del Poder Judicial en uno de sus informes, publicado el 27 de junio de 2014, analizó un anteproyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, llegando a afirmar que el aforamiento “puede significar una afectación del principio de igualdad procesal, al extenderse más allá de los casos previstos por la Constitución y vinculados al Principio de Inmunidad”. También el Tribunal Supremo, en la sentencia de 3 de junio de 2014, denunció el elevado número de aforados en España afirmando que “la necesaria reducción de aforamientos que existe en el ordenamiento jurídico sólo puede resolverse desde la necesaria reforma legislativa residenciada en el Legislativo”.
Si nos limitamos a abordar esta cuestión desde el punto de vista de los cargos políticos en general y los parlamentarios en particular, el aforamiento se encuadra dentro de determinadas figuras jurídicas que pretenden garantizar el ejercicio adecuado de la representación política. Así, también nos encontramos con la inviolabilidad o la inmunidad. Bien es cierto que ese supuesto “privilegio” tiene algunas características que pueden ser perjudiciales para los beneficiados. Así, el derecho a la doble instancia penal se difumina, siendo éste un derecho básico en todo procedimiento de enjuiciamiento criminal, tal y como consta en la previsión del artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según el cual “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”. Lo anterior directamente se elimina cuando el primer juzgador es el Tribunal Supremo y se distorsiona cuando lo son los Tribunales Superiores de Justicia, toda vez que el recurso de casación no está configurado como una segunda instancia ni en él se procede a una revisión genérica de la valoración de las pruebas.
A lo anterior se une el argumento de que el político en activo y representante popular está más expuesto a las denuncias con motivaciones espurias o poco fundadas, con la única finalidad de judicializar la pugna política y desprestigiar al adversario. La antigua figura del “imputado” (que, pese a haberse aprobado una ley para la eliminación de ese término, se sigue usando mayoritariamente), actual “investigado”, se aplica a la persona sobre la que recae una acusación delictiva, sin que sea necesario que el juez que investiga adopte ninguna medida limitativa o restrictiva de libertad. En muchos casos el afectado puede estar “imputado” o “investigado” durante meses (o años) sin un auto que justifique de forma motivada su situación, más allá de la necesaria investigación judicial y la existencia de meras sospechas propiciadas por la denuncia de la parte acusadora. Es más, pese a la carga despectiva y ofensiva del término, en puridad, el concepto “imputado” o “investigado” tiene su razón de ser jurídica como mecanismo de garantía de los derechos de esa persona ante el proceso penal, por mucho que se utilice como arma arrojadiza. Por ello, tradicionalmente se han defendido los aforamientos como una forma de paliar la sobreexposición a las denuncias penales.
Sin embargo en nuestra sociedad la figura del aforamiento se percibe actualmente sólo como privilegio caduco y sin sentido, razón por la cual se ha iniciado una serie de reformas para su eliminación. Incluso a nivel nacional el 25 de enero de 2019 se llegó a publicar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales un Proyecto de reforma de los artículos 71, apartado 3, y 102, apartado 1, de la Constitución Española, remitido por el Gobierno. Si bien dicha reforma no eliminaba el aforamiento como tal, lo reducía y matizaba vinculándolo a cuando el delito investigado estuviese vinculado con el ejercicio del cargo. La pretendida reforma constitucional cayó en el olvido, pero la tendencia sigue su curso en las Comunidades Autónomas.